Vertrouwen kun je niet afdwingen. Betrouwbaarheid wel
‘Je kunt er eigenlijk niet tegen zijn’, hoor ik vaak over de bedoeling van de Omgevingswet. Dat is ook zo. De wet geeft de voorkeur aan vertrouwen boven het stellen van regels. De filosofie is: wees terughoudend met regels en als ze nodig zijn zorg dan dat ze ruimte bieden voor eigen invullingen en oplossingen vanuit de samenleving.
Dat wordt concreet in de Memorie van toelichting beschreven met drie vormen van vertrouwen: van de overheid in initiatiefnemers/burgers en bedrijven, van de burgers in de overheid, en tussen overheden onderling.
Vertrouwen schenken
Wat betreft de tweede vorm is er een probleem. Burgers schenken vertrouwen. Dat kan de overheid niet regelen of afdwingen. Dat dit onder druk staat, komt dagelijks tot ons via de media en blijkt uit onderzoeken. Intussen leidt dat tot wat je ‘normongevoeligheid’ of ‘burgerlijke ongehoorzaamheid’ kunt noemen, met maatschappelijke onrust tot gevolg. En dat verleidt de overheid weer tot nieuwe regels.
Handhaving is volgens de Memorie van toelichting de keerzijde van vertrouwen. Alarmerend zijn dan rapporten die stellen dat dit niet goed loopt.
Tijd dus voor een andere focus. Als je vertrouwen niet kunt regelen; aan betrouwbaarheid kun je werken. Twaalf jaar geleden zag de wetgever een oplossing in vroegtijdige participatie en meer flexibiliteit/maatwerk bij de inzet van instrumenten. Anno nu worstelt de praktijk met: ‘Maar hoe dan?’ Participerende burgers zijn emotioneel, ontevreden, vaak boos en hebben verkeerde verwachtingen. Ze kijken naar de fysieke leefomgeving vanuit hun eigen belang. Mee laten denken over het algemeen belang valt nog niet zo mee. Bedrijven reageren: zorg eerst maar eens voor continuïteit van beleid en regels, zodat we weten waar we aan toe zijn. En hoe reageert de wetgever? Die perkt de rechtsbescherming in.
Met z'n drieën
Samen met een participatie-expert en een organisatiedeskundige onderzoek ik nu wat nodig is voor een betrouwbare overheid. Mijn invalshoek is die van beleid en regels, oftewel: de beleidscyclus. Dat heb ik ‘beleidshuis bouwen’ genoemd en dat is anders werken.
De bedoeling van de wetgever is om beleid vooral onder te brengen bij wettelijke instrumenten. Dat zijn de omgevingsvisie en (omgevings)programma’s. Voor een samenhangende benadering van de fysieke leefomgeving verkennen gemeenten nu (pas) het werken met programma’s. Wat blijkt: gebiedsprogramma’s zijn dan handig. Maar die zijn niet verplicht!
Beleidsregels
‘Moeten we dan voor alle beleid een programma maken?’ vragen ze mij. Nee, want er is nog een wettelijk instrument: beleidsregels. Dat is een instrument uit de Algemene wet bestuursrecht, die altijd en dus ook naast de Omgevingswet van toepassing is.
Beleidsregels zijn er om bij besluit vast te stellen hoe een belangenafweging in de toekomst verloopt. Of hoe feiten worden vastgesteld of hoe een bevoegdheid wordt uitgelegd (art. 1:3 lid 4 Awb). Uit oogpunt van betrouwbaarheid is dit belangrijk. Het maakt de status van beleid duidelijk en ook hoe ermee gewerkt zal gaan worden. Het maakt de overheid voorspelbaar en transparant, omdat het een vaste gedragslijn vastleggen. Dat past helemaal bij de verbeterdoelen van de Omgevingswet. Dat geldt ook voor de omkering van de motiveringsplicht, die erbij hoort. Past een besluit bij beleidsregels, dan kan naar die beleidsregels worden verwezen. Past het niet, dan is een zware motivering nodig om af te wijken.
Ik ontdekte dat beleidsregels in het fysieke domein niet zo bekend zijn. En dat de focus er snel ligt op de nadelen. Hoe anders is dat bij het sociaal domein! De crux zit bij de politieke kant: beleidsregels dwingen tot keuzes en die zijn lastig. Maar dat maakt dus de betrouwbaarheid of onbetrouwbaarheid van de overheid. Vaag blijven is politiek veilig, maar maakt onbetrouwbaar.
Wat dies meer zij
Dan heb je nog koersdocumenten, toekomstvisies, economische verhalen, regiodocumenten en wat dies meer zij. Vaak gaan deze over meer dan alleen de fysieke leefomgeving. Uiteindelijk moet dat wel landen in besluiten over de fysieke leefomgeving en dan met name in ETFAL (Evenwichtige Toedeling van Functies Aan Locaties, red). Die vertaling maken is het nut van de beleidscyclus: structureren en permanent het beleid effectief en actueel houden. Met inzet van de spelregels van de Omgevingswet en titel 4.3 Awb kan dat ook, mits iedereen dat wil.
Aan nieuwe regels wordt door gemeenten al gewerkt. Men wil dat eerst ‘beleidsneutraal’ doen. Spannend is dan de eis van artikel 2.1 lid 4 Ow: bij regels voor ETFAL moet in ieder geval rekening worden gehouden met het belang van bescherming van gezondheid. Maar: als dat in het verleden niet is gebeurd, kan beleidsneutraal omzetten dan wel? Of wordt veel straks overgangsrecht?
Er is meer nodig voor betrouwbaarheid: participatie, processen, organisatie, politiek/democratie/rechtsstaat, toezicht en handhaving – het moet allemaal overzichtelijk en transparant worden. Geen geringe opdracht.
Wij pakken met ons drieën als thema ‘betrouwbare overheid met de Omgevingswet’ op. U ook?
