Stel je wilt een cake bakken. Bij de ingrediënten van het recept staat dan: boter, suiker, eieren, bloem. Denkt u dan: ‘Er staat geen ‘en’, dus ik kan gerust iets weglaten’?
De Omgevingswet geeft in artikel 3.5 Ow de ‘ingrediënten’ voor het kerninstrument Programma. Dat bevat, mede voor de uitoefening van de taken en bevoegdheden, bedoeld in artikel 2.1 eerste lid, voor een of meer onderdelen van de fysieke leefomgeving:
a. Een uitwerking van het te voeren beleid voor de ontwikkeling, het gebruik, het beheer, de bescherming of het behoud daarvan,
b. Maatregelen om aan een of meer omgevingswaarden te voldoen of één of meer andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken.’
Wie wel eens een cake bakt, begrijpt dat beide ingrediënten nodig zijn. Dat volgt ook uit het dwingende woordje ‘bevat’. Vreemd is dan dat bij de Wijzigingswet Omgevingswet stelselaspecten, waarvoor nu de consultatie loopt, wordt voorgesteld om het woordje ‘of’ toe te voegen na onderdeel a. Met als argument dat een programma niet beide elementen hoeft te bevatten, zolang het maar concreet en uitvoeringsgericht is. Met als voorbeeld de situatie dat de maatregelen dienen ter uitvoering van het beleid uit de omgevingsvisie waarvoor geen verdere uitwerking nodig is.
De andere situatie die door ‘of’ ontstaat - alleen een beleidsverhaal - wordt niet benoemd. En daar moeten we - lees het rapport De uitvoering aan zet van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) - juist vanaf.
Zal het vaak voorkomen dat een omgevingsvisie zo concreet is, dat uitwerking niet nodig is? Veel omgevingsvisies worden nu gezien als te abstract, ‘hoog over’ en weinig sturend op de uitvoering. Logisch, want het gaat om de hoofdzaken van het integrale - lange termijn - beleid. Hoe concreet is dat?
Met ‘of’ krijg je drie varianten:
1. een beleidsuitwerking met maatregelen,
2. een beleidsverhaal sec, of
3. een maatregelenlijst zonder context.
Mij lijken die laatste twee ongewenst vanuit het perspectief van de gebruikers, de samenhang en de inzichtelijkheid van het systeem en voor de verbeterdoelen van de wet.
De praktijk laat ook zien dat de behoefte aan beleidsuitwerkingen groot is, zozeer zelfs dat het een probleem op zichzelf is geworden en de uitvoering belemmert. Aldus het rapport De uitvoering aan zet. Terecht ziet de Rli beleid en uitvoering als nevengeschikt en illustreert dat met een plaatje van een 8 op zijn kant. Het programma staat daarbij op het kruispunt tussen de operationele cyclus en de beleidscyclus. (Overigens samen met organisatorische verandering.)
Die schakelfunctie lukt niet met alleen een beleidsverhaal. Dat gaat waarschijnlijk evenmin met alleen maatregelen. Dat zal al gauw een projectenlijst worden. En projecten zijn geen maatregelen, maar bevatten maatregelen. Heel verleidelijk is dat wel, want dat zou voortzetting van de bestaande praktijk betekenen. Daar wilde de wetgever – voorheen althans – vanaf. Beter is dus om het woordje ‘en’ toe te voegen achter onderdeel a in artikel 3.5 Ow.
Volg je echter de motivering van het wetsvoorstel, dan moet je bepalen dat een programma in ieder geval maatregelen bevat. Dat sluit aan bij de Memorie van Toelichting Ow. Zie pag 445: ‘Ondanks de verschillende categorieën programma’s in deze afdeling hebben zij gemeen dat zij maatregelen bevatten om op een actieve wijze aan omgevingswaarden te voldoen of om andere doelstellingen voor de fysieke leefomgeving te bereiken. Zij geven op die manier uitwerking aan artikel 3.3.’
Zie ook pagina 22: ‘In programma’s formuleert de overheid de maatregelen die leiden tot de gewenste kwaliteit van een onderdeel van de fysieke leefomgeving, een aspect of een gebied.’
Veel gemeenteraden vinden het moeilijk dat zij geen programma’s vaststellen. Dat is terecht bij louter beleidsverhalen. Een gemeenteraad heeft bovendien maatregelen nodig om zijn controlerende rol te kunnen pakken en grip te houden op het college. Maatregelen kosten geld en via de begroting kan de raad dan invloed uitoefenen. Afhankelijk van de beschikbaar gestelde middelen zal het college bij een maatregel dus ook zijn rol moeten beschrijven. Dat varieert van zelf uitvoeren, via faciliteren, stimuleren naar ‘slechts’ reguleren of voorlichten. Dat geeft duidelijkheid. De samenleving kan vervolgens verder en zelf bepalen hoe aan het halen van de doelen wordt meegewerkt. Of het college en de gemeenteraad erop aanspreken dat het anders moet.
Zie voor dit effect van maatregelen/programma’s paragraaf 4.3.7 MvT Ow ‘Zekerstellen van de uitvoering van programma’s’. Hier wordt ook een link gelegd met de relevantie voor interbestuurlijk toezicht.
Net als bij cake bakken doen beide wetsonderdelen ertoe. Alleen dan kan het programma de rol vervullen die bij de beleidscyclus daarvoor is bedacht en die nog steeds nodig is gelet op de bestaande praktijk en de adviezen daarover.
Zie voor een uitwerking van deze argumenten mijn consultatiereactie.
Steun is welkom!
