Veel gemeenten beschrijven zichzelf als ‘faciliterend’ of ‘regisserend’. Ze bedoelen daarmee dat ze niet meer zelf, actief en risicodragend gebieden of projecten ontwikkelen. De ontwikkelingen moeten vooral uit de samenleving komen. De gemeente ondersteunt dat zoveel mogelijk. De gebiedsontwikkeling verloopt dan ‘organisch’. Geen grootschalige ontwikkelingen meer, die in één keer op basis van een plan waarin een eindbeeld is opgenomen worden gerealiseerd. De bedoeling is dat er een geleidelijke gebiedsontwikkeling plaatsvindt met kleinschalige initiatieven. Daarbij geldt geen einddatum. Een gemeentelijk strategisch plan, dat samen met betrokken partijen is opgesteld, kan fungeren als ‘stip op de horizon’. In dat geval is sprake van ‘uitnodigingsplanologie’: ruimtelijke ordening waarbij de overheid burgers, maatschappelijke instellingen en bedrijven uitnodigt om initiatieven te nemen en hen daarbij faciliteert. Dit brengt andere partijen aan zet.
De rol, die voorheen een gemeente of professionele ontwikkelaar pakte, wordt nu ingenomen door meerdere partijen. Dat zijn vooral kleine aannemers, kleine ontwikkelaars of zelfs particulieren en eindgebruikers. Hun initiatieven dienen zich niet tegelijkertijd aan: het gebied ontwikkelt zich geleidelijk over een lange periode, vaak meer dan 10 jaar. De ontwikkelingen zijn op voorhand niet eens bekend. Organische ontwikkeling is daardoor veel meer een proces dan een project. Dat vraagt om een heel andere aanpak.
De vraag is in hoeverre er sprake is van een goed doordacht verhaal bij de gemeenten die zich aldus profileren. Het bestemmingsplan leent zich namelijk niet goed voor organische ontwikkeling. Dat moet binnen 10 jaar gerealiseerd kunnen worden en financieel uitvoerbaar zijn. Dat weet je bij organische ontwikkeling vaak niet. Wat er gerealiseerd gaat worden, is pas duidelijk als er concrete initiatieven zijn. Daarom hebben veel gemeenten ook geen ontwikkelingsgerichte bestemmingsplannen meer, maar conserverende. Daarin is niet zoveel meer vastgelegd dan de bestaande situatie. Besluiten over initiatieven worden dan ‘buitenplans’, dus als afwijking van een bestemmingsplan, genomen. Dat kan in de praktijk over komen als een ‘nee, tenzij’ houding. Zeker als gekeken wordt naar het kostenplaatje bij het buitenplans afwijken.
Dat is mij duidelijk geworden door de voorlichtingsbijeenkomsten die ik voor gemeenteraden verzorg. Daarbij gaat het eerst om de vraag wat ruimtelijke ordening in Nederland is en welke bevoegdheden er zijn. Daarna komen de lokale keuzes en werkwijzen aan de orde. Steevast komt dan de faciliterende rol van de gemeente naar voren. Ik maak hiervoor een vergelijking tussen het ruimtelijk beleid en de legesverordening. Bij een aantal gemeenten valt dan op, dat het faciliteren niet financieel is vertaald. Dat is vreemd want voor initiatiefnemers is de portemonnee een zeer belangrijke beslissingsfactor.
Een voorbeeld. Een gemeente heeft vooral conserverende bestemmingsplannen. Er moet dus veel worden afgeweken als men initiatieven wil ondersteunen. Dit afwijken regelt de gemeente bij voorkeur met een bestemmingsplanherziening en niet met een omgevingsvergunning met ruimtelijke onderbouwing. (Zie mijn vorige blog voor de argumenten). In de legesverordening is de bestemmingsplanherziening echter (veel) duurder dan de betreffende omgevingsvergunning. Ook als het gaat om dezelfde ruimtelijke ontwikkeling.
Bovendien: de initiatiefnemer betaalt niet alleen leges. Via realiserings- en anterieure overeenkomsten worden nog meer kosten in rekening wordt gebracht. Zo moet de initiatiefnemer zelf onderzoeksrapporten en onderbouwingen laten opstellen en berekent de gemeente voor het beoordelen daarvan leges. Eventuele aanpassingen moet de initiatiefnemer weer zelf regelen en betalen.
Dit is geen ongebruikelijke aanpak. De bedragen die initiatiefnemers daarbij op tafel moeten leggen zijn uiteindelijk fors. Zodanig zelfs dat je je kunt afvragen of hier wel sprake is van faciliteren. Of zoals een cliënt van mij opmerkte: ‘Het kan toch niet de bedoeling zijn dat degene die in deze crisistijd nog iets kleins wil bouwen vervolgens de melkkoe van de gemeentelijke ruimtelijke ordening wordt?’. Voor de beeldvorming: het ging hierbij om 5 seniorenwoningen, die volledig pasten in het gemeentelijke beleid neergelegd in een woonvisie en een structuurvisie.
Bij mij rees het gevoel dat veel gemeenten vooral rijke initiatiefnemers faciliteren. Alleen om planologische toestemming te krijgen, is een initiatiefnemer al vele duizenden euro’s lichter. Bouwen kan hij dan nog niet, want daarvoor zijn aparte besluiten nodig. Ook daaraan hangt vaak een behoorlijk kostenplaatje.
Mooie dilemma’s leveren dat faciliteren en regisseren dus op. Hoe laat ik vrij en stimuleer ik initiatieven van anderen, maar hou toch grip op de ontwikkeling? Hoeveel mag het dan kosten en wie betaalt welk deel van de rekening?
Gemeente, verplaats u eens in een initiatiefnemer. Vraag u zich eens af of de financiële prikkels wel sporen met het ruimtelijk beleid en de nieuw gekozen rol. Anders kon het wel eens zo zijn, dat de organische ontwikkeling in de kiem wordt gesmoord, omdat niemand meer initiatief neemt.
