In veel raadsstukken over bestemmingsplannen staat dat het gaat om een ‘conserverend plan’. Vaak is dit voor de raadsleden bedoeld als geruststelling: ‘maak u vooral niet druk, dit plan bevat geen nieuwe ontwikkelingen’. Hier zit een adder onder het gras.
De vraag is namelijk wat wordt bedoeld met conserverend bestemmen. Dat kan namelijk twee dingen inhouden: in het bestemmingsplan wordt de bestaande feitelijke situatie opgenomen of in het bestemmingsplan worden de mogelijkheden die het vorige plan bood overgenomen. Dit heet dan in beide gevallen ‘conserverend’, omdat er geen nieuwe ontwikkelingen worden toegestaan.
Echter, het kan zijn dat mogelijkheden die in bestemmingsplannen zijn opgenomen nog niet benut zijn. In dat geval wijkt de bestaande situatie af van wat het bestemmingplan heeft geregeld. Of met andere woorden: er is verschil tussen de feitelijke situatie en de planologische situatie. Wat is dan ‘conserverend’? Het overnemen van de feitelijke situatie betekent een verandering van de planologische mogelijkheden. De onbenutte mogelijkheden opnieuw opnemen kan leiden tot een verandering van de omgeving.
Een gemeenteraad kan als uitgangspunt nemen dat legaal bestaand gebruik als zodanig wordt bestemd. Alleen als er gewijzigde omstandigheden zijn of als er andere planologische inzichten zijn komt er dan een andere bestemming. Criterium hierbij is of het bestemmen van de bestaande situatie nog steeds een kwestie van ‘goede ruimtelijke ordening’ is. Aldus de Afdeling in ABRS 1 juli 2015, 201410647/1/R2. In deze casus ging het om het opnieuw bestemmen van een terrein voor recycling van afvalstoffen. Een omwonende was bang, dat er een mestverwerkingsinstallatie zou komen. De Afdeling bekeek de feitelijke situatie en de regels en concludeerde mede op grond van de voor het bedrijf geldende milieuregels, dat de angst ongegrond was. De conserverende bestemming bleef overeind.
In ABRS 1 juli 2015, 201408166/1/R4, ECLI:NL:RVS:2015:2039 ging het om een paardenfokkerij die door het vorige bestemmingsplan wel werd toegestaan, maar die in het nieuwe bestemmingsplan niet meer werd opgenomen. De Afdeling vond dit terecht. Het feit dat iets in een bestemmingsplan op een bepaalde manier is bestemd, levert volgens de Afdeling geen ‘blijvend recht’. Er kunnen dus redenen zijn om die situatie niet meer op te nemen in een volgend plan, namelijk als er gewijzigde planologische inzichten zijn en na afweging van alle belangen. In dit geval ging het om een erg oud bestemmingsplan (een plan van voor 1965!) en om een paardenfokkerij die er feitelijk nooit was gekomen, ondanks dat deze wel was ingeschreven bij de Kamer van Koophandel. De raad vond dat eerst onderzocht moest worden of een paardenfokkerij nog wel ruimtelijk aanvaardbaar, omdat de omgeving in de loop van de tijd was veranderd. Degene die een beroep deed op het opnieuw bestemmen van de paardenfokkerij kon volgens de Afdeling niet aantonen dat dergelijk onderzoek achterwege kon blijven. Hij had het probleem ook aan zichzelf te wijten, omdat er niet sprake was van een concreet initiatief waarmee de gemeenteraad rekening moest houden. Er waren nooit concrete plannen voor de fokkerij bij de gemeente ingediend en evenmin waren er onderzoeken verricht en overlegd aan de gemeente. De gemeenteraad hoefde de paardenfokkerij dus niet opnieuw te bestemmen.
Heel interessant is ABRS 1 juli 2015, 201403372/1/R4, ECLI:NL:RVS:2015:2025. Ook in deze uitspraak ging het om een situatie waarbij nooit gebruik was gemaakt van mogelijkheden die het vorige bestemmingsplan bood. Intussen was een Verordening Ruimte door de provincie vastgesteld. Daarin was opgenomen dat onbenutte planologische mogelijkheden niet konden worden beschouwd als ‘bestaand’. Het opnieuw bestemmen daarvan was volgens de Verordening een nieuwe stedelijke ontwikkeling waarop artikel 3.1.6 lid 2 Bro van toepassing is. Dat artikel bepaalt dat voor nieuwe stedelijke ontwikkelingen onderzocht moet worden of daaraan een actuele regionale behoefte bestaat en zo ja, of er bestaande gebieden en gebouwen daarvoor benut kunnen worden. De gemeenteraad had de toets aan deze ‘ladder van de duurzame verstedelijking’ niet gedaan en zodoende ging het herbestemmen niet door vanwege strijd met de provinciale verordening.
Komt iemand voor planschade in aanmerking als een onbenutte planologische mogelijkheid wegvalt? Waarschijnlijk niet. Bij planschade wordt vaak aangenomen, dat iemand door langdurig geen gebruik te maken van mogelijkheden die een bestemmingsplan biedt, het risico heeft aanvaard dat die bestemming op enig moment – bijvoorbeeld bij een actualisering van het bestemmingsplan – vervalt. Ook kan het vervallen daarvan tot diens ‘normaal maatschappelijk risico’ behoren.
Dus: het opnemen van een bestaande situatie in een bestemmingsplan en daarmee een eerdere bestemming niet meer opnemen, is toegestaan mits dit goed beargumenteerd kan worden. Omgekeerd kan het herbestemmen van een oude bestemming een ‘nieuwe ontwikkeling’ zijn waarvoor de ladder van de duurzame verstedelijking moet worden toegepast. Op grond daarvan kan herbestemmen niet meer mogelijk zijn. Conclusie: zo simpel is conserverend bestemmen dus niet!
